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国际税收治理的中国行动方案

  “增长”是G20杭州峰会的关键词。峰会上,各国领袖将税收特别是国际税收与世界经济增长紧密挂钩,呼吁“实施更为增长友好型的税收政策”,要求二十国集团建立“公平和现代化的国际税收体系”,提出加强国际税收合作,打击国际逃避税,提高全球经济抗风险能力,以促进世界经济增长。

  当前,在单纯依靠货币政策促进增长的效果不断递减、主要经济体政策明显分化难以形成合力、贸易投资保护主义抬头、构建开放型经济任重道远的背景之下,税收成为促进经济增长的重要政策变量。国际税收合作不仅直接影响经济增长,而且影响世界财富分配,决定了经济增长的红利能否实现共享。

  因此,中国决心深化国际税收合作,加大打击逃避税行为的力度,支持发展中国家税收能力建设,通过税收促进全球投资和经济增长。

  就国际税收合作主要内容而言,主要包括:一是BEPS(税基侵蚀和利润转移项目)成果的落实,特别是四个最低标准(国别报告、争端解决、有害税收竞争、防止协定滥用)的强制执行;二是金融账户信息自动交换;三是《多边税收征管互助公约》的执行。这三项内容是2013年G20圣彼得堡峰会确定的。

  帮助发展中国家和低收入国家提高税收征管能力,是国际税收合作的第四项内容。2015年安塔利亚峰会批准了BEPS成果报告,没有增加新的国际税收合作内容。此次杭州峰会要求的“加强政策协调,实行增长友好型的税收政策,促进世界经济增长”,成为国际税收合作第五项内容。

  可以看到,国际税收合作呈现不断深化趋势。

  深化国际税收合作

  此次G20杭州峰会倡导深化国际税收合作,可谓正当其时。

  一方面,深化国际税收合作是经济全球化背景下促进经济增长的重要政策选项之一。

  世界上至少50%的价值创造涉及国际交易,包括货物贸易、服务贸易、跨境债务融资、股权投资与交易、跨境重组、无形资产交易、国际租赁、劳务输出等等,所有这些都涉及税收政策。国际税收合作通过鉴别比较优势,盘活闲置要素,促进要素流动,增加全球要素供给,优化要素配置,升级要素结构,提高要素生产率,进而促进世界经济增长,并深刻影响经济增长结构。

  另一方面,深化国际税收合作是化解经济全球化与税收法律本地化矛盾的必然选择。

  与经济全球化不相协调的是税收高度主权化,税收立法、执法、司法都与主权高度相关。逐步趋同的国际经济交易模式和规律,遵循着世界近200个不同的税收制度与征管办法,制度差异与交易成本大大增加了国际交易难度,严重影响国际经济合作,阻碍经济全球化进程。

  同时,经济全球化与税收法律本地化的矛盾还给有关国家提供了贸易和投资保护主义的机会和借口,每当世界经济出现困难,一些国家就通过调整国内投资与税收政策,限制外来投资,促进国内就业,税收与投资政策均出现内顾倾向,从而使经济全球化进程倒退,殃及世界经济复苏与增长。另外,税收利益的协调与分配也成为国际经济合作的内容。

  因此,加强国际税收合作,通过政策协调和征管协作,消除税收法律本地化给生产要素配置带来的障碍,是促进世界经济增长的重要措施,也是管控分歧,实现世界携手共进、合作共赢的必然选择。

  具体而言:其一,落实中国提出的“一带一路”发展战略,有针对性地开展与“一带一路”沿线国家的税务合作,服务国家对外开放战略;其二,加强邻国外交,做好与周边国家的税收合作与交流;其三,深化与金砖国家的税务合作,落实G20税制改革成果,为配合2017年在我国召开金砖国家领导人峰会,承办金砖国家税务局长会议早做准备;其四,研究如何在亚洲税收管理与研究组织(SGATAR)框架下加强合作,落实G20税制改革成果,为2018年我国承办SGATAR年会早做准备;其五,打击国际逃避税,维护国家税收权益,维护良好的国际税收秩序,促进国际经济合作。

  实行增长友好型的税收政策

  实行增长友好型的税收政策,既是落实G20杭州峰会共识的要求,也是中国经济发展的需要。

  一者,二十国集团经济总量超过世界经济总量的80%,如果二十国集团成员都实行增长友好型的税收政策,其政策规模效应就会大大显现;中国对世界经济增长的贡献达到30%左右,中国经济增长有利于带动世界经济复苏。

  二者,中国自身也需要保持6%~7%的实际增长,才能按时全面建成小康社会。营改增要求各行业税负只减不增;扶持小微企业的税收政策已初见成效;资源税的实施将推动绿色发展;一系列支持创新、创业的政策将提振经济活力。

  同时,也要看到,中国的企业所得税政策正在逐步失去国际竞争力,其收入占税收总收入的比例以及25%的税率已和OECD国家平均水平不相上下;对外投资所得税分国不分项抵免政策十分繁琐,且妨碍企业“走出去”;国内企业集团的境外机构参与集团研发所产生费用不能加计扣除;促进数字经济增长的税收政策尚未形成体系等等,都不利于我国企业参与国际竞争以及国际经济合作。

  当前,我国税收制度和政策非常必要积极响应G20杭州峰会倡议,全面进行梳理、调整、完善,使其更加符合“十三五”规划确定的五大发展理念,更加有利于构建创新、开放、联动、包容的世界经济。

  通过税收促进公平

  G20杭州峰会要求,“建立一个全球公平和现代化的国际税收体系并促进增长”。原因就在于,新世纪以来,世界财富的分配不公已经严重影响了世界经济增长。

  《2014年世界财富报告》显示,财富分配国家间、地区间严重失衡。西欧、北美和亚太国家(不含中国和印度)依次拥有世界总财富的32.8%、31.7%和20%。相比之下,拉丁美洲拥有3.8%,而非洲和印度仅拥有2.5%。拥有世界人口总量58%的发展中、最不发达的国家和地区仅仅拥有全球财富的16%。

  财富分配人际间严重失衡。2014年全球财富263万亿美元,其中87%由全球10%最富有的人掌握。全球个人财富净资产的平均值达5.6万美元,但是69.8%的人的财富低于1万美元。占全球人口数量将近一半的人群仅分享全球总财富的1%。

  财富分配不公导致社会需求失衡,从而严重妨碍世界经济增长。面对收入和财富分配不公,包括中国在内的不少国家,在个人所得税制度方面亟待完善。一个国家社会治理水平的高低通过个人所得税最能体现,而我国的个人所得税管理水平确实有待提高,以更好地促进实现社会公平。

  另外,国际税收必须坚定不移地贯彻G20倡导的“利润在经济活动发生地和价值创造地征税”的总原则,否则,税制将扭曲资本流动,影响要素配置,妨碍实现公平,增加世界经济增长风险。

  迎接全球税收透明时代

  目前,G20项下的税收透明度建设包括:一是金融账户信息交换。截至9月,已有101个辖区承诺实施,84个辖区签署金融账户涉税信息交换多边主管当局间协议;二是《多边税收征管互助公约》。截至9月,已覆盖104个辖区,其中89个辖区已生效执行,包括G20所有主权国家和世界主要经济体;三是跨国企业转让定价国别信息报告,成为所有参与BEPS行动计划的国家必须履行的义务。截至9月底,已经有包括所有G20成员在内的44个国家签署了主管当局间协议,2017年5月31日将有首批国家相互交换信息。

  总的来看,大约在2018年底,中国税务管理机关将掌握中国居民企业和个人的全球所得信息以及外国企业和个人的全球所得信息,一个涉及自然人和法人全球所得的税收透明时代即将来临。这意味着,国际经济交往活动与国际税收管理信息非对称时代将宣告结束,各国所得税法所规定的全球纳税义务制度即将获得全球所得信息支持。因此,我国必须从现在开始从立法、执法、司法、技术、体制与机制、人才队伍等方面全面着手准备,迎接税收透明时代的到来。

  做好成果落实及同行审议准备

  “G20是行动队,不是清谈馆,要知行合一。”我国持续贯彻落实由2015年G20安塔利亚峰会背书的BEPS行动计划成果和金融账户信息自动交换。目前,国家税务总局已经出台的各项公告在国际国内均反映良好。

   例如,《一般反避税管理办法》成为我国落实BEPS成果的第一项行动,有效震慑了企业不符合商业意图的避税筹划;《非居民企业间接转让中国财产企业所得税若干问题的公告》从制度上解决了境外投资者间接转让我国财产、规避我国税收的问题;《企业向境外关联方支付费用有关企业所得税问题的公告》加强了对外支付费用的转让定价管理,是我国防止税基侵蚀、维护税基安全的重要制度贡献;新近出台的《完善关联申报和同期资料管理有关事项的公告》符合中国实际、国际规则以及企业跨国经营现实,有望为我国加强跨国企业税收监管迎来新的良好局面。

  但是,这方面还需要继续推动法律法规和制度的完善。比如,金融机构与税收管理机关之间的信息共享、个人所得税法的完善、境外所得税抵免制度的完善、受控外国公司制度的细化、所得错配国际规则的引入、资本弱化规则的修订、企业集团成本费用分摊规则的完善等等,既要符合新的国际税收法理与精神,又要促进中国国际经济合作,为世界经济增长辅之以政策和制度支持。

  受G20的委托,OECD将就BEPS15项行动计划中的4项最低标准(国别报告、争端解决、有害税收竞争、防止协定滥用)进行国别执行情况审议。国家税务总局及时跟进,强化了国际反避税机构和力量,并针对我国已成为净资本输出国的形势,设立了专门的对外投资税收服务与管理机构,建立了重大跨境税源风险集中应对与跨国反避税全国联查机制,未雨绸缪做好落实准备。

  另外,我们还需要继续积极参与后BEPS时代包容性框架内的各项行动议程,深度参与OECD各工作组的规则制定与技术研究。当前,尤其要集中精力做好第15项行动计划《多边税收协议》的制定、审批、报批,以及中国政府的加入等相关准备工作。

  积极严谨地参与国际税收规则制定

  全球治理机制正面临着深刻调整,新的国际税收规则体系正在国际经济格局的变革以及国际税收合作中逐步形成。中国应积极参与国际经贸规则制定,争取全球经济治理制度性权利,不能只当旁观者、跟随者,而是要做参与者、引领者。2015年10月,党的十八届五中全会提出“积极参与全球经济治理和公共产品供给,提高我国在全球经济治理中的制度性话语权”。为此,我们顺应发展趋势,在参与国际税收规则制定中主动转变角色,在国际税收协调中发出了更多中国声音、提出了更多中国方案,更好地维护了国家税收权益,为构建公平和现代化的国际税收体系做出了贡献。

  随着中国地位的提高以及中国经济分量的加重,我们需要积极参与国际规则的变革。我们也拿出了有分量的方案,做出了应有的贡献,在某些领域、某些方面成为了引领者。但我们不能盲目乐观,要审时度势,把握分寸。

  首先,着眼于自身能力建设,加强学习,提高本领;其次要对历史秩序有研究,明白什么可以继承;对现有问题有认识,明白什么需要重塑;最后,对未来形势要有准确判断,明白什么是前进的方向。在此基础上做到在继承中发展,在发展中壮大。

  与此同时,帮助发展中国家提高税收征管能力,促进包容性发展。继续加大对发展中国家的税收培训与技术援助,支持国际货币基金组织、经济合作与发展组织、联合国和世界银行共同成立的税收合作平台,积极参与平台建设以及其他相关工作;通过经济合作与发展组织税收征管论坛能力建设项目,以及经济合作与发展组织与中国国家税务总局共同设立的多边税务中心对外援助项目和多边培训项目开展对外援助;与金砖国家一道相互提高税收征管能力,并共同向其他发展中国家给予援助;对周边国家和“一带一路”重点国家开展援助;通过向经济合作重点国家外派税务官,深化国际税收合作,加大对外技术援助。

  构建中国国际税收新体系

  从加强全球经济治理的战略高度,构建中国国际税收新体系。国际税收是全球经济治理的重要组成部分。中央提出,要抓住机遇、顺势而为,推动国际秩序朝着更加公正合理的方向发展,更好维护我国和广大发展中国家共同利益,要提高我国参与全球治理的能力,着力增强规则制定能力、议程设置能力、舆论宣传能力、统筹协调能力,要加强全球治理人才队伍建设,突破人才瓶颈,做好人才储备,为我国参与全球治理提供有力人才支撑。这为中国参与国际税收治理指明了方向。

  另外,中国对外开放的大战略以及中国参与经济全球化的广度和深度都要求我们立足大势、放眼长远、充实理念、协调政策、夯实基础、服务发展,在高效、公平、现代化上寻求突破。未来几年是中国国际税收现代化建设的决胜阶段,中国必须抓住机遇,在国际税收体系改革与升级中做出应有的贡献。

  同时,始终将国际经济合作与国际税收治理联系起来谋划和发展,深入推进制度以及体制机制建设,力争到2020年,基本建成与我国对外经济合作格局相适应、符合我国根本利益、与国际发展趋势基本一致的中国国际税收新体系。(国家税务总局国际税务司司长 廖体忠)

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